Р Е Ш Е Н И Е
Именем Российской Федерации
город Екатеринбург Дело № 66OS0000-01-2025-000611-83
26 ноября 2025 года Производство № 3а-578/2025
Мотивированное решение составлено 10 декабря 2025 года
Свердловский областной суд в составе судьи Рудакова М. С.,
при ведении протокола и аудиозаписи судебного заседания секретарем судебного заседания Романычевой О. В.,
с участием прокурора Гуровой Е. О.,
рассмотрел в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Цыганова Геннадия Владимировича к Думе Березовского муниципального округа и администрации Березовского муниципального округа об оспаривании нормативного правового акта в части,
при участии в судебном заседании представителя Цыганова Г. В. – Этинговой Е. В., представителя Думы Березовского муниципального округа и администрации Березовского муниципального округа – Колупаевой М. М.,
У С Т А Н О В И Л :
решением Думы Березовского городского округа
от 22 декабря 2016 года № 33 утверждены Правила землепользования и застройки Березовского городского округа (далее также – Дума, Решение
№ 33 и Правила соответственно) (листы 43-192 тома 1 материалов дела).
В связи с наделением Березовского городского округа статусом муниципального округа (статья 6 Закона Свердловской области
от 26 марта 2024 года № 24-ОЗ «О наделении отдельных городских округов, расположенных на территории Свердловской области, статусом муниципального округа») в наименовании Думы слова «городского округа» заменены словами «муниципального округа».
Решением Думы от 26 июня 2025 года № 285 Правила изложены в новой редакции, согласно приложениям к названному решению (далее – Решение № 285). Кроме того, в наименовании Правил слова «городского округа» заменены словами «муниципального округа» (листы 327-389 тома 1 материалов дело).
Пунктом 2 Решения № 285 предусмотрено его вступление в силу со дня официального опубликования.
Пункт 3 Решения № 285 предписывал его опубликование без приведения графических и табличных материалов в газете «Березовский рабочий», а в полном объеме – в сетевом издании «Официальный Интернет-Портал Правовой информации Березовского муниципального округа»
(бго-право.рф)» и на официальном сайте Думы (дума-берёзовский.рф)
(лист 328 тома 1 материалов дела).
В структуре Правил в редакции Решения № 285 выделены:
часть I «Порядок применения Правил землепользования и застройки и внесения в них изменений», состоящая из шести разделов (разделы 1-6), девяти глав (главы 1-9) и двадцати шести статей (статьи 1-26) (листы 329-341 тома 1 материалов дела);
часть II «Карты градостроительного зонирования территории применительно к населенным пунктам и территории за границами населенных пунктов Березовского муниципального округа», имеющая один раздел (раздел 7), одну главу (глава 10) и тридцати девяти статей (статьи 27, 27.1-27.18, 28, 28.1-28.19) (листы 342-343 тома 1 материалов дела);
часть III «Градостроительные регламенты. Параметры разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства», состоящая из трех глав (главы 11-13) и пятнадцати статей (статьи 29-41, 41.1, 42, 43) (листы 344-388 тома 1 материалов дела).
Статья 28.1 Правил поименована «Картой границ зон с особыми условиями использования территории применительно к территории
г. Березовского. Фрагмент 1.1» (далее также – Карта границ ЗОУИТ) (лист 39 тома 2 материалов дела).
Главой 12 Правил предусмотрены «Градостроительные регламенты, устанавливающие ограничения на использование земельных участков и объектов недвижимости в зонах с особыми условиями использования территории» (лист 385 тома 1 материалов дела).
Статьей 41 главы 12 Правил установлены «Зоны с особыми условиями использования территории».
Перечень зон, дополнительно выделенных на Карте границ ЗОУИТ, представлен в таблице 1 части 1 статьи 41 Правил (лист 385 тома 1 материалов дела).
Согласно части 2 статьи 41 Правил иные зоны с особыми условиями использования территории представлены в таблице 2 «Перечень зон, дополнительно выделенных на Карте границ зон с особыми условиями использования территории», строкой 5 которой к таким зонам отнесена «Зона ограничения строительства жилых и торговых объектов в пределах
500-метровой зоны от границ участков, на которых расположены потенциально опасные и критически важные объекты» (далее также –
500-метровая зона) (лист 387 тома 1 материалов дела).
Часть 2.5 статьи 41 Правил связывает установление 500-метровой зоны с протоколом внеочередного совместного заседания антитеррористической комиссии в Свердловской области и оперативного штаба в Свердловской области от 9 ноября 2023 года № 6 (далее также – антитеррористическая комиссия и протокол от 9 ноября 2023 года № 6 соответственно) (лист 387 тома 1 материалов дела).
Цыганов Г. В. обратился в суд с административным иском, в котором с учетом письменного уточнения предмета указанного иска, принятого протокольным определением от 12 ноября 2025 года, с учетом прекращения производства по делу в части отдельным определением
от 12 ноября 2025 года и с учетом устных объяснений представителя административного истца, данных в судебном заседании
26 ноября 2025 года, просил признать Правила в редакции Решения № 285 не действующими с 29 августа 2024 года в части установления зоны ограничения строительства жилых и торговых объектов в пределах
500-метровой зоны от границ участков, на которых расположены потенциально опасные и критически важные объекты (листы 9-16 тома 1, листы 61-62, 105-116, 157-159 тома 2 материалов дела).
Мотивируя заявленные требования, Цыганов Г. В. ссылался на принадлежность ему земельного участка с кадастровым номером <№> (далее также – участок № 160), и невозможность смены основного вида использования последнего на условно разрешенный вид использования – «под магазины» в связи с его нахождением в границах оспариваемой 500-метровой зоны, притом что в смене на условно разрешенный вид использования участка № 160 администрация Березовского муниципального округа (далее – администрация) отказала Цыганову Г. В. решением от 23 мая 2025 года № 1827/02-14, ссылаясь именно на наличие данной зоны в Правилах, впервые установленной решением Думы Березовского городского округа от 29 августа 2024 года № 210 (далее – Решение № 210) (листы 10-12, 30-33, 312, 320 тома 1, листы 40-43 тома 2 материалов дела).
Обосновывая необходимость признания оспариваемой 500-метровой зоны с 29 августа 2024 года, Цыганов Г. В. указал на то, что данная зона изначально незаконно была введена в Правила Решением № 210.
Доказывая наличие оснований для признания Правил
не действующими в части 500-метровой зоны, административный истец в итоговых пояснениях (листы 148-154 тома 2 материалов дела) ссылался на то, что:
решения в сфере градостроительного зонирования не входят в компетенцию антитеррористической комиссией, притом что фактически указанная комиссия не обязывала Думу установить оспариваемую зону;
земельным законодательством установлен закрытый перечень зон с особыми условиями использования территории, в связи с чем недопустимо установление по усмотрению муниципального образования
не предусмотренных указанным законодательством зон рассматриваемой категории;
установление оспариваемой зоны противоречит Генеральному плану Березовского муниципального округа, согласно которому участок № 160 входит в границы функциональной зоны Ж-1, предусматривающей индивидуальную жилую застройку, тогда как градостроительный регламент данной зоны допускает строительство магазинов;
отсутствуют допустимые основания, подтверждающие наличие опасного производственного объекта на земельном участке, от границ которого установлена оспариваемая 500-метровая зона.
Дума и администрация, возражая против удовлетворения административного иска, представили отзыв на заявленные требования (листы 63-70, 128, 133-134 тома 2 материалов дела), в котором, признавая нахождение участка № 160 к границах оспариваемой 500-метровой зоны и его отнесение к зоне застройки индивидуальными жилыми домами, ссылались на то, что:
оспариваемая зона установлена во исполнение решения, изложенного в
пункте 8.2 протокола от 9 ноября 2023 года № 6, принятого антитеррористической комиссией, которое Дума и администрация обязаны были исполнить в соответствии с законодательством, регламентирующим правоотношения в сфере общественной безопасности, включая Федеральный закон от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий
от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и Федеральный закон от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму»;
оспариваемая зона установлена от границ земельного участка по улице Коммуны, 86 в г. Березовском Свердловской области, на котором расположен плавильно-литейный цех ООО «М.И.Кон», включенный в перечень потенциально опасных объектов, расположенных на территории Свердловской области, выписка из которого была получена главой Березовского городского округа от Министерства общественной безопасности Свердловской области с письмом от 2 мая 2023 года, притом что на данную выписку как устанавливающую объекты, отнесенные к потенциально опасным, ссылалось Главное управление МЧС России по Свердловской области в письме от 10 января 2024 года, направленном во исполнение протокола от 9 ноября 2023 года № 6;
положения земельного законодательства, устанавливающие зоны с особыми условиями использования территории, не имеют большей юридической силы по отношению к оспариваемым положениям Правил, притом что оспариваемая зона была установлена в соответствии с градостроительным законодательством;
Генеральный план Березовского муниципального округа является документом территориального планирования, предписывающим перспективы развития территории в связи с чем установление Правилами оспариваемой зоны в связи с условиями текущей обстановки в сфере общественной безопасности названному документу не противоречит;
Правила в первоначальной редакции, и редакции, учитывающей изменения, оспариваемые административным истцом, были приняты уполномоченным органом, с соблюдением процедуры их принятия, порядка опубликования и введения в действие, притом что соответствие Правил в редакции Решения № 210 данным процедурным требованиям было подтверждено вступившим в законную силу судебными актами по делам Свердловского областного суда, производствам по которым судом первой инстанции были присвоены номера 3а-139/2018 и 3а-92/2020.
Судебное разбирательство по делу было проведено при участии представителей сторон, поддержавших доводы и возражения, изложенные в процессуальных документах, приобщенных к материалам дела.
Заслушав представителей сторон и заключение прокурора, полагавшего административный иск подлежащим удовлетворению, исследовав и оценив в совокупности материалы дела, суд пришел к следующим выводам.
Пунктом 2 части 1 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также – КАС РФ) подтверждается компетенция Свердловского областного суда на рассмотрение в качестве суда первой инстанции административного дела об оспаривании нормативного правового акта представительных органов муниципальных образований Свердловской области, к которым относится и Дума Березовского муниципального округа (пункт 1 статья 22, часть 3 пункта 3 статьи 23 Устава Березовского муниципального округа, принятого решением Думы от 27 июля 2005 года № 115, действующего в редакции решения Думы от 29 августа 2024 года № 208).
В силу правовой позиции, изложенной в абзаце первом пункта 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации
от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее – Постановление № 50), признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Оспариваемые административным истцом в части Правила соответствуют вышеуказанным признакам и являются нормативным правовым актом.
Порядок производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, регламентирован положениями главы 21 КАС РФ.
В силу части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
При этом частью 6 статьи 208 КАС РФ установлено, что административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.
Пунктом 1 части 8 статьи 213 КАС РФ установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление.
В связи с принадлежностью административному истцу участка № 160 и нахождением данного участка в границах 500-метровой зоны, суд применительно к пункту 1 части 8 статьи 213 КАС РФ признал доказанным наличие у Цыганова Г. В. права на предъявление административных исковых требований об оспаривании Правил в части установления указанной зоны.
Представленные в материалы дела документы и объяснения сторон подтверждают как само установление Правилами оспариваемой
500-метровой зоны, так и верное определение административным истцом конкретных положений Правил, действующих в редакции решения № 285, которыми данная зона установлена: Карта границ ЗОУИТ – статья 28.1 Правил, строка 5 таблицы 2 и часть 2.5 статьи 41 Правил.
Оспариваемые Цыгановым Г. В. положения Правил, изложенные Решением № 285, являются действующими, что в соответствии с частью 6 статьи 208 КАС РФ обусловливает необходимость разрешения по существу рассматриваемых административных исковых требований.
Согласно пункту 2 части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;
г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу.
В соответствии с пунктом 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) под правилами землепользования и застройки понимается документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений;
Исходя из пункта 1 статьи 22, подпункта 10 части 1 пункта 3 статьи 23 Устава Березовского муниципального округа, Дума является представительным органом названного округа и к ее компетенции относится утверждение правил землепользования и застройки территории муниципального округа, в том числе внесение изменений в них, по представлению главы муниципального округа.
В силу части 3 пункта 3 статьи 22 Устава Березовского муниципального округа Дума по вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными законами, законами Свердловской области, настоящим Уставом, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального округа, решение об удалении главы муниципального округа в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности Думы муниципального округа и по иным вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными законами, законами Свердловской области, настоящим Уставом. Решения Думы муниципального округа, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального округа, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Думы муниципального округа, если иное не установлено федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Согласно пункту 2 статьи 22 Устава Березовского муниципального округа Дума состоит из 25 депутатов, избираемых на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет.
Порядок организации деятельности Думы Березовского муниципального округа определяется регламентом, принимаемым Думой муниципального округа, который устанавливает периодичность, порядок созыва и проведения заседаний Думы муниципального округа и иных организационных форм ее деятельности, планирования работы, подготовки и принятия правовых актов, организации работы аппарата Думы муниципального округа и иные вопросы ее деятельности (пункт 7 статьи 22 Устава Березовского муниципального округа).
Как следует из пункта 3 статьи 53 Устава Березовского муниципального округа, официальным опубликованием муниципального правового акта считается первая публикация его полного текста в газете «Березовский рабочий» или первое размещение его полного текста в сетевом издании – «Официальный Интернет-Портал Правовой информации Березовского муниципального округа» (бго-право.рф) (далее – портал).
Порядок организации и проведения заседаний Думы установлен
главой 5 Регламента работы Думы, утвержденного решением Думы
от 22 декабря 2005 года № 166.
Указанная глава включает в себя статьи 40-57, положениями которой предусмотрены:
направление на рассмотрение Думы проектов ее решений председателем Думы, главой Березовского муниципального округа, председателем Счетной палаты, комиссиями Думы, депутатами и иными субъектами правотворческой инициативы (пункт 1 статьи 43);
предварительное рассмотрение проектов решений Думы ее постоянными комиссиями (статья 46);
правомочность проведения заседаний Думы при условии присутствия на нем не менее 50 процентов от числа избранных депутатов (пункт 3
статьи 42);
порядок рассмотрения проектов решений Думы на ее заседаниях (статья 47);
принятие решений, устанавливающих правила, обязательные для исполнения на территории Березовского муниципального округа, большинством голосов от установленной численности депутатов Думы (абзац второй пункта 1 статьи 49);
подписание нормативного правового акта, принятого Думой, ее председателем и его направление в течение десяти дней главе Березовского муниципального округа для подписания и официального опубликования (обнародования) (пункт 2 статьи 49).
Положениями пунктов 1 и 2 статьи 57 Регламента работы Думы предусмотрено ведение на каждом заседании Думы протокола, в котором указываются наименование представительного органа, порядковый номер заседания Думы в пределах созыва, дата проведения заседания; число депутатов, установленное для Думы Уставом Березовского муниципального округа, число депутатов, избранных в Думу, число присутствующих и отсутствующих депутатов; фамилии, инициалы и должности председательствующего на заседании Думы и членов секретариата заседания Думы; повестка заседания Думы, фамилии докладчиков и содокладчиков по каждому вопросу, рассматриваемому на заседании, фамилии депутатов, выступающих в прениях, внесших запрос или задавших вопрос докладчикам, содокладчикам с указанием номеров избирательных округов, от которых избраны депутаты; фамилии других лиц, участвующих в обсуждении, с указанием должности; перечень принятых решений с указанием числа голосов, поданных «за», «против» и «воздержавшихся».
Согласно части 2 статьи 64 КАС РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.
Наличие у Думы компетенции на принятие Правил в их первоначальной редакции, установленной Решением № 33, соблюдение процедуры принятия Правил в указанной редакции, порядка их опубликования и введения в действие были установлены в ходе рассмотрения дела Свердловского областного суда
№ 66OS0000-01-2018-000043-26, вступившее в законную силу решение по которому было принято определением Верховного Суда Российской Федерации от 1 ноября 2018 года по итогам рассмотрения апелляционной жалобы на решение суда первой инстанции от 18 мая 2018 года (номер производства в Свердловском областном суде – 3а-139/2018, номер производства в Верховном Суде Российской Федерации – № 45-АПГ18-17).
Применительно к изложенной правовой норме в абзаце седьмом
пункта 38 Постановления № 50 разъяснено, что указанные в мотивировочной части вступившего в законную силу решения суда обстоятельства, свидетельствующие о законности или незаконности оспоренного акта (например, дата, с которой оспоренный акт вступил в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, отсутствие у органа государственной власти компетенции по принятию оспоренного акта), имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц при рассмотрении других дел, в том числе касающихся периода, предшествующего дню признания оспоренного акта недействующим.
В этой связи дополнительной проверки соблюдения требований, предусмотренных пунктом 2 части 8 статьи 213 КАС РФ, применительно к принятию Решения № 33, которым была утверждена первоначальная редакция Правил, при рассмотрении данного дела не требовалось.
В своих письменных и документально подтвержденных возражениях и дополнениях к ним Дума и администрация изложили процедуру принятия Решения № 285, которым утверждена действующая до настоящего времени редакция Правил, включая сведения:
об издании постановлений администрации от 5 декабря 2024 года
№ 1410, от 7 февраля 2025 года № 143, от 25 марта 2025 года № 365 и
от 28 апреля 2025 года № 522 «О подготовке проекта изменений в Правила землепользования и застройки Березовского городского округа», их опубликовании в выпусках газеты «Березовский рабочий» № 74
за 6 декабря 2024 года, № 7 за 12 февраля 2025 года, № 18
за 2 апреля 2025 года и № 26 за 7 мая 2025 года соответственно (листы 71-75 тома 2 материалов дела);
о назначении постановлением администрации от 6 мая 2025 года № 549 общественных обсуждений по проекту изменений в Правила, публикации данного постановления в выпуске газеты «Березовский рабочий» № 28 за
14 мая 2025 года и на портале 6 мая 2025 года, публикации в выпуске указанной газеты № 26 за 7 мая 2025 года оповещения о начале общественных обсуждений по проекту изменений в Правила
(листы 76-82 тома 2 материалов дела);
об участниках состоявшихся с 14 по 27 мая 2025 года общественных обсуждений по проекту изменений в Правила, составлении протокола данных общественных обсуждений от 2 июня 2025 года, отражающего внесенные предложения и замечания по проекту, публикации заключения о результатах общественных обсуждений по проекту изменений в Правила в выпуске газеты «Березовский рабочий» № 35 за 6 июня 2025 года
(листы 83-95 тома 2 материалов дела);
вынесении после проведения указанных общественных обсуждений постановления администрации от 11 июня 2025 года № 716 «О внесении на рассмотрение и утверждение в Думу Березовского муниципального округа проекта изменений в Правила землепользования и застройки Березовского городского округа Свердловской области» (листы 96-97 тома 2 материалов дела);
о проведении 26 июня 2025 года заседания Думы, на котором в установленном порядке было принято Решение № 285, подписании данного решения председателем Думы и главой Березовского муниципального округа;
об опубликовании Решения № 285 в соответствии с его пунктом 3 в газете «Березовский рабочий», а в полном объеме – на портале
1 июля 2025 года (листы 98-99 тома 2 материалов дела).
В целом процедуры принятия Решения № 285, его опубликования и введения в действие признаны судом соответствующими процедурам, предусмотренным Уставом Березовского муниципального округа и Регламентом работы Думы.
Признавая наличие у Думы в целом компетенции на внесение изменений в Правила, соблюдение формы и процедуры внесения таких изменений Думы, соблюдение правил опубликования Решения № 285 и его введения в действие, суд одновременно пришел к выводу о необоснованном предъявлении Цыгановым Г. В. рассматриваемых требований к администрации как к самостоятельному административному ответчику, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт был принят Думой, тогда как участие администрации в подготовке проекта Решения № 285
не является достаточным для привлечения ее к участию в деле в названном процессуальном статусе.
В связи с этим административный иск в части его предъявления к администрации признан судом не подлежащим удовлетворению.
Пункт 3 части 8 статьи 213 КАС РФ также предписывает проведение судом при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта проверки соответствия указанного акта (его оспариваемой части) нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
На основании указанной процессуальной нормы и в соответствии с правовой позицией, изложенной в абзаце первом пункта 34 Постановления
№ 50, суд, установив принятие Решения № 285 о внесении изменений в Правила полномочным органом, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, перешел к проверке соответствия оспариваемого административным истцом регулирования нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Оценив соответствующие доводы административного истца,
суд признал их частично обоснованными.
Как следует из представленных административными ответчиками документов, по итогам проведенного 31 октября 2023 года внеочередного совместного заседания антитеррористической комиссии и оперативного штаба Свердловской области были приняты решения, изложенные в протоколе от 9 ноября 2023 года № 6 (листы 9-16 тома 2 материалов дела).
В соответствии с пунктом 8.2 указанного протокола главам муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, в срок до 26 апреля 2024 года было предписано предусмотреть в рамках имеющихся правил землепользования и застройки ограничение на строительство жилых и торговых объектов в пределах 500-метровой зоны от границ участков, на которых расположены потенциально опасные и критически важные объекты.
Кроме того, пунктами 2, 2.1 и 2.2 того же протокола Главному управлению МЧС России по Свердловской области было предписано в срок
до 1 декабря 2023 года в числе прочего обеспечить представление муниципальным образованиям, расположенным на территории Свердловской области, информации о потенциально опасных объектах и о критически важных объектах, расположенных на территории Свердловской области, содержащихся соответственно в перечне потенциально опасных объектов и в перечне критически важных объектов, в объеме, необходимом для выполнения указанными муниципальными образованиями своих полномочий.
Во исполнение пунктов 2, 2.1 и 2.2 протокола от 9 ноября 2023 года
№ 6 Главное управление МЧС России по Свердловской области направило в адрес главы Березовского городского округа, письмо от 10 января 2024 года
№ ИВ-226-11 «О доведении информации», в котором сообщило об отсутствии на территории указанного округа критически важных объектов, а также о том, что перечень потенциально опасных объектов, расположенных на территории Свердловской области, был направлен Министерством общественной безопасности Свердловской области в адрес каждого муниципального образования, расположенного на территории Свердловской области в мае 2023 года (лист 129 тома 2 материалов дела).
При этом 31 мая 2025 года администрацией было зарегистрировано полученное от Министерства общественной безопасности Свердловской области письмо от 2 мая 2023 года № 25-05-41/192ДСП о направлении выписки из сформированного в соответствии с требованиями, изложенными в Постановлении Правительства Российской Федерации от 10 июля 2021 года № 1155, Перечня потенциально опасных объектов, осуществляющих деятельность на территории Березовского городского округа. В приложении к данному письму администрации была направлена выписка, согласно которой на территории Березовского городского округа расположен один потенциально опасный объект, которым является плавильно-литейный цех ООО «М.И.К.он», расположенный по адресу: <адрес> (далее – литейный цех) (листы 130-131
тома 2 материалов дела).
В ходе осуществления мероприятий, направленных на исполнение поручения, изложенного в пункте 8.2 протокола от 9 ноября 2023 года № 6, администрация направила в адрес аппарата антитеррористической комиссии, письменный запрос, в котором, ссылаясь на положения градостроительного и земельного законодательства, на территориальную зону П-4 (Производственная зона IV класса опасности), установленную для земельного участка, на которой расположен литейных цех, на санитарную зону для данных объектов, составляющую 100 метров, а также на отсутствие оснований для изменения Правил в части указанной территориальной зоны, равно как и на отсутствие у администрации оснований и полномочий для принятия решения об установлении зон с особыми условиями использования территории, просила направить в комиссию по подготовке проекта Правил документы, подтверждающие установление зоны с особыми условиями использования территории и ограничения использования земельных участков в пределах 500-метровой зоны от границ земельного участка, на котором расположен потенциально опасный объект (листы 18-19 тома 2 материалов дела).
В ответ на указанный запрос антитеррористическая комиссия в письме от 5 марта 2024 года № 25-10-01/1675 «Об исполнении протокольных поручений» обратила внимание главы Березовского городского округа на то, что в рамках поручения, изложенного в пункте 8.2 протокола
от 9 ноября 2023 года № 6, не устанавливалась необходимость установления зон с особыми условиями использования территории в пределах
500-метровой зоны от границ участков, на которых расположены потенциально опасные и критически важные объекты. Одновременно было сообщено о том, что для обеспечения исполнения указанного поручения было необходимо предусмотреть в рамках имеющих правил землепользования и застройки ограничение на строительство жилых и торговых объектов в пределах 500-метровой зоны от границ земельных участков, на которых расположены потенциально опасные и критически важные объекты, в том числе путем установления в пределах данных территорий территориальных зон, видами разрешенного использования земельных участков в границах которых не допускается строительство жилых и торговых объектов. При невозможности установления данных территориальных зон, обусловленной нахождением земельных участков в собственности третьих лиц, их обременениями правами третьих лиц и отсутствием у муниципального образования возможности самостоятельного изменения территориальной зоны, антитеррористическая комиссия разъяснила необходимость изложения данных обстоятельств в информации об исполнении мероприятия, предусмотренного пунктом 8.2 протокола
от 9 ноября 2023 года № 6 (листы 20-21 тома 2 материалов дела).
Несмотря на получение изложенных разъяснений антитеррористической комиссии образованной при администрации комиссией по подготовке проекта Правил был подготовлен проект изменений в Правила, предусматривающий установление от границ земельного участка, на котором расположен литейный цех, 500-метровой зоны ограничения строительства жилых и торговых объектов в качестве иной зоны с особыми условиями использования территории.
Так, заключением от 29 марта 2024 года № 1777/03-10, подписанным председателем комиссии по подготовке проекта Правил и адресованным главе Березовского городского округа, было рекомендовано внесение в Карту границ ЗОУИТ (применительно к территории г. Березовского) вышеуказанной 500-метровой зоны (листы 26-28).
Постановлением администрации от 5 апреля 2024 года № 405, подписанным главой Березовского городского округа, было указано на необходимость учета заключения от 29 марта 2024 года № 1777/03-10 при подготовке проекта изменений в Правила (лист 24 тома 2 материалов дела).
По итогам процедуры, установленной для прохождения проекта изменений в Правила, включая общественные обсуждения, Думой было принято Решение № 210, которым помимо прочих изменений Правил последние были дополнены 500-метровой зоны ограничения строительства жилых и торговых объектов от границ земельного участка, на котором расположен литейных цех, в качестве иной зоны с особыми условиями использования территории (листы 312, 320 тома 1, листы 29-37, 40, 41 тома 2 материалов дела).
Оспариваемое Цыгановым Г. В. регулирование, изложенное Решением № 285, заменило регулирование, впервые установленное Решением № 33, и в части 500-метровой зоны является аналогичным ему.
Представленные административными ответчиками документы, включая протокол от 9 ноября 2023 года № 6 в части пунктов 2, 2.1 и 2.2, письмо Главного управления МЧС России по Свердловской области
от 10 января 2024 года № ИВ-226-11 «О доведении информации», письмо Министерства общественной безопасности Свердловской области
от 2 мая 2023 года № 25-05-41/192ДСП и направленная в приложении к нему выписка из Перечня потенциально опасных объектов, осуществляющих деятельность на территории Березовского городского округа, вопреки доводам административного истца для целей рассмотрения данного административного спора признаны подтверждающими отнесение литейного цеха к потенциально опасным объектам, притом что проверка соблюдения порядка отнесения литейного цеха к указанным объектам выходит за рамки предмета доказывания при рассмотрении административного спора об оспаривании нормативного правового акта. Между тем, заявляя доводы о том, что формирование перечня потенциально опасных объектов отнесено к компетенции Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, а не Министерства общественной безопасности Свердловской области, административный истец не учел, что во исполнение пунктов 2, 2.1 и 2.2 протокола от 9 ноября 2023 года № 6 Главное управление МЧС России по Свердловской области, являющееся территориальным органом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, довело до сведения главы Березовского городского округа информацию о порядке определения расположенных на территории данного округа объектов, относящихся к категории потенциально опасных, в связи с чем ни администрации, ни у Думы не имелось достаточных оснований ставить под сомнения сам факт отнесения литейного цеха к потенциально опасным объектам.
Доводы административного истца, сводящиеся к тому, что установление Правилами оспариваемой 500-метровой зоны не согласуется с регулированием, предусмотренным Генеральным планом Березовского муниципального округа, также признаны судом не являющимися достаточными для удовлетворения заявленных требований, поскольку, как справедливо отметил в ходе судебного разбирательства представитель административных ответчиков, генеральный план является документом перспективного планирования развития территории и не всегда отражает фактическое использование отдельных частей такой территории.
Между тем остальные доводы административного истца не были опровергнуты административными ответчиками.
Так, административным истцом обоснованно указано на то, что статьей 105 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) установлен закрытый перечень видов зон с особыми условиями использования территорий. Данный перечень определяет конкретные зоны с особыми условиями использований территорий, не допуская установление каких-либо иных зон этой категории.
Установленная действующей редакцией Карты границ ЗОУИТ и статьей 41 Правил зона ограничения строительства жилых и торговых объектов в пределах 500-метровой зоны от границ участков, на которых расположены потенциально опасные и критически важные объекты,
не предусмотрена статьей 105 ЗК РФ.
Вопреки объяснениям представителя административных ответчиков исходя из текста и картографической части Правил оспариваемая
500-метровая зона отнесена данным нормативным правовым актом именно к зонам с особыми условиями использования территории, а не к какой-либо иной зоне, установление которой допускается градостроительным законодательством по решению органа местного самоуправления.
Согласно пункту 4 статьи 1 ГрК РФ в целях указанного кодекса под зонами с особыми условиями использования территорий понимаются охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее – объекты культурного наследия), защитные зоны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, приаэродромная территория, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.
При этом указание в изложенном пункте на иные зоны, устанавливаемые в соответствии законодательством Российской Федерации, соотносится именно со статьей 105 ЗК РФ, а не положениями законодательства, регулирующими правоотношения в сфере общественной безопасности. Данный вывод подтверждается и сравнением зон с особыми условиями использования территорий, перечисленными в пункте 4 статьи 1 ГрК РФ, с видами этих зон, установленными статьей 105 ЗК РФ.
Доводы представителя административных ответчиков о том, что положения статьи 105 ЗК РФ не являются положениями, имеющими большую юридическую силу по отношению к оспариваемому административным истцом регулированию, установленному Правилами в редакции Решения № 285, отклонены судом как основанные на неверном толковании норм права.
По этой же причине судом отклонены как ошибочные доводы представителя административных ответчиков о том, что изложение Решением № 285 в новой редакции Правил землепользования и застройки Березовского муниципального округа было осуществлено в соответствии с градостроительным законодательством, предоставляющим органу местного самоуправления полномочие на установление иных зон с особыми условиями использования территории, поскольку наличие таких полномочий не предусмотрено ни ГрК РФ, ни указанными в отзыве на административный иск Федеральным законом от 21 декабря 1994 года
№ 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и Федеральным законом
от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму».
Более того, является характерной раскрытая самими административными ответчиками переписка администрации и антитеррористической комиссии, предшествовавшая принятию Думой Решения № 210, которым ранее в Правила были внесены изменения путем установления 500-метровой зоны, аналогичные действующему и оспариваемому административным истцом регулированию, предусмотренному Решением № 285.
Так, администрация, соответствующей комиссией которой был подготовлен проект изменений в Правила, включающих 500-метровую зону, в письменном запросе от 20 февраля 2024 года № 885/03-10 прямо указывала на отсутствие у нее полномочий для изменения территориальной зоны земельного участка, на которой расположен литейных цех, как и полномочия по установлению от границ данного участка 500-метровой зоны с особыми условиями использования территории, ограничивающей строительство жилых и торговых объектов. При этом в ответном письме
от 5 марта 2024 года № 25-10-01/1675 на данный запрос антитеррористическая комиссия акцентировала внимание на том, что данное в пункте 8.2 протокола от 9 ноября 2023 года № 6 поручение не может быть истолковано как обязывающее установить соответствующую зону с особыми условиями использования территории, равно как и обязывающую изменить установленную Правилами территориальную зону при наличии к тому объективных препятствий, одновременно разъяснив допустимость направления в ответ на рассматриваемое поручение сведений о невозможности установления зоны ограничения строительства жилых и торговых объектов.
Изложенные обстоятельства не согласуются с позицией представителя администрации и Думы о том, что в силу обязательного характера требований антитеррористической комиссии пункт 8.2 протокола
от 9 ноября 2023 года № 6 подлежал исполнению именно тем способом, который был реализован первоначально путем принятия Решения № 210, а затем и Решения № 285 в соответствующей части.
При этом доводы административного истца об отсутствии у антитеррористической комиссии полномочий на принятие решений в сфере градостроительного зонирования признаны судом правомерными как соответствующие положениям законодательства.
Приняв во внимание изложение, суд пришел к выводу о том, что несмотря на наличие у Думы полномочий на утверждение Правил землепользования и застройки Березовского муниципального округа и на внесение изменений в такие правила Дума не имела полномочий на установление оспариваемой Цыгановым Г. В. 500-метровой зоны.
Данное обстоятельство является достаточным основанием для удовлетворения признания оспариваемого регулирования недействующим.
Кроме того, признание судом отсутствующими у Думы полномочий на установление в Правилах не предусмотренной законодательством
500-метровой зоны ограничения строительства жилых и торговых объектов обусловило вывод о том, что в этой части Правила подлежат признанию
не действующими со дня принятия Решения № 285, то есть
с 26 июня 2025 года.
Оснований для признания оспариваемого регулирования
не действующим со дня принятия Решения № 210, которым в Правила впервые была внесена 500-метровая зона ограничения строительства жилых и торговых объектов, подлежащая установлению от границ земельного участка, на котором расположен потенциально опасный или критически важный объект, судом не установлено, поскольку соответствующее регулирование, установленное Решением № 210, на дату обращения административного истца в суд, являлось недействующим, что обусловило вынесение по данному делу определения о прекращении производства по делу в части, в связи с чем судом разрешался лишь вопрос о соответствии законодательству регулирования, установленного Решением № 285.
По этой причине суд отказал в удовлетворении требований административного истца о признании Решения № 285 не действующим в оспариваемой части с 29 августа 2024 года.
В связи с удовлетворением административных исковых требований об оспаривании одного нормативного правового акта и на основании
статьи 111 КАС РФ судебные расходы Цыганова Г. В. по уплате государственной пошлины в размере 4000 руб. (листы 17, 18 тома 1 материалов дела), то есть в размере, установленном подпунктом 6 пункта 1
статьи 333.19 Налогового кодекса Российской Федерации, относятся на Думу как единственного надлежащего административного ответчика.
Руководствуясь статьями 111, 175-180, 217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Свердловский областной суд
Р Е Ш И Л :
административное исковое заявление Цыганова Геннадия Владимировича об оспаривании нормативного правового акта удовлетворить частично.
Признать не действующим со дня принятия решение Думы Березовского муниципального округа от 26 июня 2025 года № 285
«О внесении изменений в Правила землепользования и застройки Березовского городского округа Свердловской области» в части установления изложенными указанным решением в новой редакции Правилами землепользования и застройки Березовского муниципального округа Свердловской области зоны ограничения строительства жилых и торговых объектов в пределах 500-метровой зоны от границ участков, на которых расположены потенциально опасные и критически важные объекты: статья 28.1. Карта границ зон с особыми условиями использования территории применительно к территории г. Березовского. Фрагмент 1.1; строка 5 таблицы 2 «Перечень зон, дополнительно выделенных на Карте границ зон с особыми условиями использования территории» и часть 2.5 статьи 41 Правил землепользования и застройки Березовского муниципального округа.
В удовлетворении остальной части административных исковых требований отказать.
Взыскать с Думы Березовского муниципального округа в пользу Цыганова Геннадия Владимировича судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 4000 руб.
Сведения о принятии настоящего решения в части удовлетворения им административных исковых требований подлежат опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании нормативных правовых актов Думы Березовского муниципального округа (газета «Березовский рабочий»).
Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня составления его мотивированного текста через Свердловский областной суд.
Судья М. С. Рудаков