Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

город Екатеринбург Дело № 66OS0000-01-2024-000966-69

16 апреля 2025 года Производство № 3а-105/2025

Мотивированный текст решения составлен 30 апреля 2025 года

Свердловский областной суд в составе судьи Рудакова М.С.,

при ведении протокола секретарем Романычевой О.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной
ответственностью «СтройИнвест» (г. Екатеринбург, ОГРН 1127459000822,
ИНН 7459000826) к Министерству строительства и развития инфраструктуры
Свердловской области о признании нормативного правового акта
не действующим в части,

заинтересованные лица: Дума Сысертского муниципального округа, Администрация Сысертского муниципального округа,

при участии в судебном заседании:

представителей ООО «СтройИнвест» – Полкова А.А., Министерства
строительства и развития инфраструктуры Свердловской области –
Савинова М.В. и Шпортун А.В., Администрации Сысертского муниципального округа – Кузнецовой Е.М.,

прокурора Гуровой Е.О.,

У С Т А Н О В И Л :

приказом Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области от 29 мая 2024 года № 251-П (далее также – Приказ
№ 251-П) утвержден прилагаемый к нему Генеральный план Сысертского городского округа (далее также – Генплан). В состав Генплана вошли:

Положение о территориальном планировании Сысертского городского округа (Книга 1);

Карта функционального зонирования территории Сысерсткого городского округа (Карта 1) (далее – Карта функционального зонирования);

Карта объектов местного значения, размещаемых на территории Сысертского городского округа (Карта 2) (далее – Карта объектов местного значения);

Карта границ населенных пунктов Сысертского городского округа (Карта 3) с графическим описанием местоположения границ населенных пунктов и перечнем координат характерных точек этих границ (Книга 2
Том 2) (далее – Карта границ населенных пунктов).

Приказ № 251-П был опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru), а также на «Официальном интернет-портале правовой информации Свердловской области» (www.pravo.gov66.ru).

В соответствии с пунктом 7 Приказа № 251-П он вступил в силу со дня его официального опубликования.

ООО «СтройИнвест» (далее также – общество) обратилось в Свердловский областной суд (далее также – суд) с административным иском, в котором с учетом уточнений просило признать Приказ № 251-П
не действующим в той части, в которой входящие в состав Генплана Карта функционального зонирования, Карта объектов местного значения и Карта границ населенных пунктов (далее – Карты Генплана) относят принадлежащие обществу земельные участки, имеющие кадастровые номера <№> (далее – участки № 169, 179, 180, 181, 182), к функциональным зонам «Зона лесов» (участки № 169, 182),
«Зона сельскохозяйственных угодий» (участки № 169, 179, 180, 181, 182), «Зона озеленения территорий специального назначения» (участки
№ 169, 179, 180) и «Зона транспортной инфраструктуры» (участки № 179, 180).

В обоснование заявленных требований общество ссылалось на нарушение процедуры принятия Приказа № 251-П (недостаточность материалов по обоснованию Генплана, неопубликование данных материалов, отсутствие их экспозиции и вынесения на публичные слушания), а также на то, что при разработке Генплана не были учтены обстоятельства, обусловившие признание решением Свердловского областного суда
от 29 ноября 2022 года № 66OS0000-01-2022-000286-40 (производство в суде № 3а-729/2022) (далее – решение по делу № 3а-729/2022) не действующим Генерального плана Сысертского городского округа, утвержденного решением Думы Сысертского городского округа от 8 августа 2013 года
№ 221 (далее – Генплан от 8 августа 2013 года), в части изменения функциональных зон земельных участков, имеющих кадастровые номера <№>, не были учтены санитарно-защитные зоны и зоны с особыми условиями использования территорий, нормативы градостроительного проектирования, действующие на территории Сысертского городского округа, притом что данное обстоятельство привело к невозможности использования принадлежащих административному истцу земельных участков по назначению. Кроме того, общество ссылалось на то, что нахождение участков № 169, 179, 180, 181, 182 в нескольких функциональных и территориальных зонах ставит общество как их собственника в состояния правовой неопределенности.

В возражениях на административный иск общества Министерство строительства и развития инфраструктуры Свердловской области (далее также – министерство) и Администрация Сысертского муниципального округа (далее – администрация) доказывали соблюдение процедуры принятия оспариваемого в части нормативного правового акта, его принятие уполномоченным органом в установленном законом порядке, а также на установление данных обстоятельств вступившим в законную силу решением Свердловского областного суда от 25 сентября 2024 года
№ 66OS0000-01-2024-000298-36 (производство в суде № 3а-608/2024) (далее – решение по делу № 3а-608/2024). Кроме того, министерство акцентировало внимание на том, что общество в публичных слушаниях по проекту Генплана участия не принимало, предложении и замечаний по данному проекту
не направляло. Доказывая несостоятельность доводов общества, приведенных при оспаривании Генплана по существу, министерство и администрация ссылались на то, что все необходимые при подготовке генерального плана городского округа нормативы были учтены, оспариваемая часть нормативного правового акта не препятствует использованию обществом принадлежащих ему земельных участков, а нормативные правовые акты, которым по мнению общества не соответствует Генплан, не имеют по отношению к последнему большей юридической силы.

В судебном заседании, назначенное для проведения судебного разбирательства по делу, приняли участие представители общества, министерства и администрации, а также прокуроров.

С учетом надлежащего извещения привлеченной к участию в деле в качестве заинтересованного лица Думы Сысертского муниципального округа судебное заседание проведено в отсутствие представителя последней.

Представитель административного истца поддержал административный иск, представители административного ответчика и заинтересованного лица возражали против удовлетворения указанного иска.

Заслушав представителей лиц, участвующих в деле, прокурора полагавшего, что административный иск не подлежит удовлетворению, исследовав и оценив в совокупности материалы административного дела, суд пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований общества связи со следующим.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании положений главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также – КАС РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Материалами дела подтверждаются доводы административного истца о принадлежности ему участков № 169, 179, 180, 181, 182 и об отнесении последних Картами Генплана к функциональным зонам «Зона лесов» (участки № 169, 182), «Зона сельскохозяйственных угодий» (участки № 169, 179, 180, 181, 182), «Зона озеленения территорий специального назначения» (участки № 169, 179, 180) и «Зона транспортной инфраструктуры» (участки № 179, 180).

При таких обстоятельствах оспариваемый в указанной части нормативный правовой акт затрагивает законные интересы административного истца, обусловливая наличие у него права на обращение в суд с данным иском.

При разрешении заявленных требований по существу применительно к положениям пункта 2 части 8 статьи 213 КАС РФ, суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Вступившим в законную силу решением по делу № 3а-608/2024 было установлено, что Приказ № 251-П принят министерством как уполномоченным органом, в пределах его компетенции, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие. При этом из текста названного судебного акта следует, что судом было проверено соблюдение всех установленных законодательством процедур и стадий процедуры принятия генерального плана городского округа, включая опубликование проекта Генплана, проведение его экспозиции, проведения публичных слушаний.

Согласно части 2 статьи 64 КАС РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

Применительно к изложенной правовой норме в абзаце седьмом
пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации
от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее – Постановление № 50) разъяснено, что указанные в мотивировочной части вступившего в законную силу решения суда обстоятельства, свидетельствующие о законности или незаконности оспоренного акта (например, дата, с которой оспоренный акт вступил в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, отсутствие у органа государственной власти компетенции по принятию оспоренного акта), имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц при рассмотрении других дел, в том числе касающихся периода, предшествующего дню признания оспоренного акта недействующим.

В связи с этим, поскольку из мотивировочной части решения по делу
№ 3а-608/2024 следует выяснение судом всех обстоятельств, предусмотренных пунктом 2 части 8 статьи 213 КАС РФ, и обусловленный результатами такого выяснения вывод о соблюдении процедуры принятия Генплана, постольку с учетом вышеизложенной правовой позиции Пленума Верховного Суда Российской Федерации о преюдициальном значении решения по делу № 3а-608/2024 в части установления указанных обстоятельств при рассмотрении данного административного дела исключается необходимость их повторного доказывания министерством, а равно право оспаривания данных обстоятельств обществом.

Ссылки общества на то, что в ходе рассмотрения дела № 3а-608/2024
не приводились доводы о недостаточности материалов по обоснованию проекта Генплана, неопубликованию данных материалов, нарушении требований о продолжительности и способах экспозиции материалов по проекту Генплана, в принятом по указанному делу решении судом
не давалась оценка соблюдения указанных процедур с учетом доказательств, представленных обществом в ходе рассмотрения данного административного спора, признаны судом несостоятельными, поскольку наличие у решения по делу № 3а-608/2024 преюдициального значения относительно установления соблюдения процедуры принятия Приказа № 251-П является безусловным и не зависит от конкретных доводов и доказательств, ранее представленных суду, притом что суд в части выяснения обстоятельств, предусмотренных пунктом 2 части 8 статьи 213 КАС РФ, не связан указанными доводами, в связи с чем проверяет процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта в полном объеме (часть 7 статьи 213 КАС РФ, абзац второй пункта 34 Постановления № 50).

При изложенных обстоятельствах все доводы общества, приведенные им в обоснование нарушения процедуры принятия Генплана, включая несоблюдение продолжительности экспозиции, несоблюдение требований к полноте обосновывающих проект нормативного правового акта документов, являющихся обязательным приложением к такому проекту, без которого предполагается невозможность его утверждения (собственно принятия нормативного правового акт), отклонены судом на основании части 2
статьи 64 КАС РФ и абзаца седьмого пункта 38 Постановления № 50.

При этом в судебном заседании в связи с доводами общества о неопубликовании материалов проекта Генплана и материалов утвержденного Генплана были исследованы соответствующие страницы сайта администрации. По итогам такого исследования нашли подтверждение возражения министерства о том, что публикация названных материалов имела место.

Более того, как следует из материалов и обстоятельств дела, приведение обществом доводов о несоблюдении процедуры принятия Генплана не было обосновано тем, что несоблюдение или неполное соблюдение отдельных стадий такой процедуры лишило общество возможности принять участие в публичных слушаниях по проекту Генплана, а равно представить свои замечания и предложения по данному проекту. Таким образом, обществом не подтвердило, что фактические обстоятельства процедуры принятия Генплана свидетельствуют о лишении общества возможности реализовать право на участие в процедуре обсуждения проекта генерального плана городского округа и на представление замечаний или предложений, которые могут оказать значение для итогового содержания нормативного правового акта.

В этой связи общество не привело суду заслуживающих внимание обстоятельств, которые бы свидетельствовали о самой возможности в рамках данного дела подвергнуть повторной ревизии процедуру принятия Приказа № 251-П, признанную соблюденной решением по делу № 3а-608/2024.

По этим причинам суд не усмотрел оснований для самостоятельной оценки доказательств, представленных обществом в подтверждение доводов о несоблюдении процедуры принятия Приказа № 251-П, включая распечатки страниц информационного ресурса web-arhive.ru, сайта администрации и протокол осмотра доказательств нотариусом.

Приведенные административным истцом доводы о противоречии оспариваемой части Генплана положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, также признаны судом несостоятельными.

Материалами дела подтверждается и лицами, участвующими в деле,
не оспаривалось то обстоятельство, что до принятия Приказа № 251-П участки № 169, 179, 180, 181, 182 были отнесены ранее действовавшим Генпланом от 8 августа 2013 года к функциональной зоне «Производственная зона», тогда как Приказом № 251-П каждый из названных земельных участков стал относиться к функциональной зоне «Зона сельскохозяйственных угодий», а также к функциональным зонам «Зона лесов» и (или) «Зона озеленения территорий специального назначения» и (или) «Зона транспортной инфраструктуры».

При этом несмотря на ранее установленную Генпланом
от 8 августа 2013 года функциональную зону в Едином государственном реестре недвижимости участки № 169, 179, 180, 181, 182 были отнесены к категории земель «Земли сельскохозяйственного назначения» с видом разрешенного использования «для сельскохозяйственного использования».

Относительно доводов общества о последствиях принятия решения по делу № 3а-729/2022, которым Генплан от 8 августа 2013 года признан
не действующим в отношении изменения функционального
зонирования земельных участков с кадастровыми номерами: <№> с функциональной зоны «Зона производственного использования» на функциональную зону «Зона сельскохозяйственных угодий», суд признал обоснованными возражения министерства о том, что данный судебный акт не имел значения при подготовке и утверждении Генплана, поскольку удовлетворение решением по делу № 3а-729/2022 административного иска общества было обусловлено признанием несоблюденной процедуры принятия Генплана
от 8 августа 2013 года. В этой связи решение по делу № 3а-729/2022 и установленные им обстоятельства не имеют значения и для целей проверки Генплана на соответствие требованиям нормативных правовых актов, имеющим большую юридическую силу.

В силу положений статей 1, 3, 4 Градостроительного кодекса
Российской Федерации (далее – ГрК РФ) отношения в сфере градостроительной деятельности, в том числе вопросы территориального планирования, градостроительного зонирования, проектирования, строительства и реконструкции объектов капитального строительства регулируются законодательством о градостроительной деятельности.

В соответствии со статьей 1 ГрК РФ под территориальным планированием понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Согласно части 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В силу части 3 названной нормы документы территориального
планирования являются обязательными для органов государственной власти,
органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации
таких решений.

Исходя из положений частей 3, 4 статьи 23 ГрК РФ, генеральный план содержит положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа с отображением параметров планируемого развития таких зон.

Под функциональными зонами понимаются зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (статья 1 ГрК РФ).

В силу части 12 статьи 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

В этой связи доводы административного истца, фактически сводящиеся к тому, что Генплан в оспариваемой части, противоречит целям использования обществом участков № 169, 179, 180, 181, 182, являются необоснованными, поскольку генеральный план городского округа, определяя назначение территорий, исходя из планов развития территории городского округа в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию и допускает потенциальное изменение назначения территории, так как определяет стратегию градостроительного развития муниципальных образований и условия формирования среды жизнедеятельности.

При этом действующее градостроительное законодательство
не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории.

Таким образом, отнесение территории к определенной функциональной зоне не свидетельствует о нарушении прав общества.

Равным образом, не свидетельствует о нарушении законодательства и прав общества отнесение территории участков № 169, 179, 180, 181, 182 к нескольким функциональным зонам.

Более того, материалами дела подтверждаются доводы министерства о том, что отнесение Картами Генплана участков № 169, 179, 180, 181, 182 к функциональной зоне «Зона сельскохозяйственных угодий» соотносится с их категорией земель и видом разрешенного использования, учтенным в Едином государственном реестре недвижимости.

С учетом положений части 12 статьи 9 ГрК РФ доводы общества относительно отсутствия у него возможности использовать участки № 169, 179, 180, 181, 182 в сельскохозяйственных целях при оспаривании Генплана не имеют самостоятельного значения, притом что в предмет данного административного спора не входит определение конкретного способа использования принадлежащих административному истцу земельных участков.

Между тем, суд признал обоснованными возражения министерства о том, что из представленных обществом документов полная невозможность использования принадлежащих ему земельных участков в сельскохозяйственных целях не следует, поскольку наличие отдельных ограничений такой возможности не препятствует.

Суд признал обоснованными возражения министерства о том, что разработке и утверждении Генплана были учтены санитарно-защитные зоны и зоны с особыми условиями использования территорий, нормативы градостроительного проектирования, действующие на территории Сысертского городского округа, о чем свидетельствует наличие сведений об указанных зонах в Картах Генплана.

Также являются обоснованными доводы министерства о том, что все названные обществом нормативные правовые акты, в частности, решения Думы Сысертского городского округа, устанавливающие нормативы градостроительного проектирования, не относятся к нормативным правовым актом, имеющим по отношению к Приказу № 251-П большую юридическую силу.

Иные доводы, положенные обществом в обоснование заявленных требований, отклонены судом как противоречащие изложенным выводам.

При данных обстоятельствах судом принято решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Согласно части 1 статьи 111 Кодекса административного
судопроизводства Российской Федерации расходы административного истца, понесенные при уплате государственной пошлины при подаче административного искового заявления, не подлежат возмещению.

Руководствуясь статьями 175-180, 215, 217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Свердловский областной суд

Р Е Ш И Л :

административное исковое заявление общества с ограниченной
ответственностью «СтройИнвест» о признании не действующим приказа Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области от 29 мая 2024 года № 251-П «Об утверждении Генерального плана Сысертского городского округа» в части отнесения картами названного генерального плана принадлежащих обществу с ограниченной
ответственностью «СтройИнвест» земельных участков, имеющих кадастровые номера <№>, к функциональным зонам «Зона лесов» и (или) «Зона сельскохозяйственных угодий» и (или) «Зона озеленения территорий специального назначения» и (или) «Зона транспортной инфраструктуры» оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня составления его мотивированного текста через Свердловский областной суд.

Судья М.С. Рудаков